自從自然資源部支持浙江省開展全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)工作以來，嘉興市共獲批5個(gè)國家級試點(diǎn)工程、85個(gè)省級工程。在實(shí)踐中，該市根據(jù)自然資源稟賦實(shí)際，按照“生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先”原則，整合力量，集中資金，對農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間進(jìn)行全域優(yōu)化布局，對“田水路林村居業(yè)”進(jìn)行全要素、多手段、高效益整治，逐步構(gòu)建“農(nóng)田集中連片、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、村莊集聚美麗、環(huán)境宜居宜業(yè)、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”新格局。
推進(jìn)全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)的舉措
做深做實(shí)規(guī)劃設(shè)計(jì)。強(qiáng)化“多規(guī)融合”和規(guī)劃引導(dǎo)，進(jìn)行全域謀劃，實(shí)現(xiàn)無規(guī)劃不建設(shè)、無設(shè)計(jì)不施工。一是高度重視村莊布點(diǎn)規(guī)劃。通過三輪村莊布點(diǎn)規(guī)劃的編制和調(diào)整完善，實(shí)現(xiàn)農(nóng)房的集聚和城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的調(diào)整優(yōu)化。二是著力平臺整合提升。推進(jìn)各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）、工業(yè)功能區(qū)的整合、聯(lián)動、優(yōu)化、提質(zhì)，推動市鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)由規(guī)模擴(kuò)張向提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變。三是開展土地整治潛力調(diào)查。結(jié)合第三次全國國土調(diào)查成果，摸清建設(shè)用地復(fù)墾、土地開發(fā)、耕地質(zhì)量提升等資源及其分布情況，夯實(shí)工作基礎(chǔ)。
優(yōu)化完善空間布局。嘉興市在全域土地綜合整治過程中，以土地利用功能區(qū)為導(dǎo)向，以提高土地利用效率為目標(biāo)，通過全區(qū)域全要素規(guī)劃設(shè)計(jì)，探索統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一立項(xiàng)、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一驗(yàn)收，對農(nóng)田進(jìn)行連片提質(zhì)改造，對存量建設(shè)用地進(jìn)行集中盤活，逐步破解耕地破碎化、用地?zé)o序化難題。
集中開展連片整治。圍繞耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題，嘉興市在全域土地綜合整治項(xiàng)目區(qū)內(nèi)開展永久基本農(nóng)田集中連片建設(shè)，并明確了三條建設(shè)要求：一是結(jié)合全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程開展建設(shè)任務(wù)；二是重點(diǎn)加強(qiáng)工程項(xiàng)目區(qū)內(nèi)“田水路林村居業(yè)”重構(gòu)，著力破解耕地破碎化問題，提高集中連片度；三是完善田間道路和水利配套設(shè)施，形成生態(tài)化灌溉模式，增加生態(tài)修復(fù)內(nèi)容，并對污染耕地進(jìn)行治理。
創(chuàng)新整治推進(jìn)方式。一是創(chuàng)新推進(jìn)方式。嘉興市總結(jié)了一套“一選二調(diào)三平四定五實(shí)施”的“五步法”項(xiàng)目推進(jìn)方式。其中，一選即選地塊；二調(diào)即調(diào)查摸清資源底數(shù)、需求和目標(biāo)；三平即算好土地、資金、民生平衡賬；四定即定規(guī)劃、定設(shè)計(jì)、定內(nèi)容、定計(jì)劃；五實(shí)施即報(bào)方案、現(xiàn)場施工。二是突出優(yōu)化主題。采用“規(guī)定內(nèi)容+自選主題”開展實(shí)施，既明確全域土地綜合整治必備內(nèi)容，又增加自選主題，使其能結(jié)合當(dāng)?shù)刈陨硖攸c(diǎn)。三是加強(qiáng)全流程監(jiān)管。印發(fā)出臺有關(guān)通知，對土地整治項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、管護(hù)以及資金結(jié)算等五大關(guān)鍵流程、15個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立了全流程監(jiān)管體系。
加強(qiáng)要素保障。一是加強(qiáng)資金保障。以全域土地綜合整治為平臺，整合村莊整治、農(nóng)田水利建設(shè)和中低產(chǎn)田改造等相關(guān)涉農(nóng)資金，統(tǒng)籌使用，發(fā)揮綜合效益。同時(shí)，因地制宜出臺區(qū)別于傳統(tǒng)土地整治項(xiàng)目的激勵(lì)政策，給予市區(qū)項(xiàng)目財(cái)政貼息政策，并加大與金融機(jī)構(gòu)合作。二是加強(qiáng)用地保障。浙江省規(guī)定全域整治項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地復(fù)墾按2：1實(shí)施增存掛鉤指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，節(jié)余指標(biāo)可全省調(diào)劑。同時(shí)，鼓勵(lì)各地每年安排5%以上的計(jì)劃指標(biāo)、預(yù)留5%左右的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，專項(xiàng)支持一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地。三是加強(qiáng)考核保障。全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)被列入市重點(diǎn)改革突破項(xiàng)目，并納入政府工作目標(biāo)和耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制考核體系。
建設(shè)過程中的困難
工程規(guī)劃謀劃不夠深。全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)較以往單列土地整治工程更綜合、更系統(tǒng)，目標(biāo)更多元，“重建設(shè)輕質(zhì)量、重局部輕全局、重指標(biāo)輕生態(tài)、重眼前輕長遠(yuǎn)、唯指標(biāo)傾向”等現(xiàn)象仍然存在。項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案存在子項(xiàng)目簡單“拼盤”問題，未能凸顯其集成性、系統(tǒng)性，對地方特色、需求及短板分析不足，內(nèi)容趨于同質(zhì)化，謀劃深度不夠。
部門協(xié)同機(jī)制有待提升。全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性工程，涉及資金、項(xiàng)目、目標(biāo)等的整合。嘉興市所轄縣（市、區(qū)）均已建立全域土地綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組及相應(yīng)辦公室，統(tǒng)一工程組織與實(shí)施。但部門協(xié)同打造升級版的全域整治局面仍未完全形成，工程組織實(shí)施系統(tǒng)性不強(qiáng)，部門間單要素的組織實(shí)施沒有改變，立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)管、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)缺乏配套機(jī)制體系，未能體現(xiàn)全域全要素整治。
生態(tài)修復(fù)特征尚不明顯。目前，在全域土地綜合整治推進(jìn)過程中，生態(tài)修復(fù)主要通過清潔田園建設(shè)、土壤污染綜合防治、廢棄礦山修復(fù)、農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及等措施目標(biāo)來實(shí)施。但生態(tài)修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)、工作重點(diǎn)等有待研究確認(rèn)。
后期持續(xù)增效機(jī)制有待探索。一是產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入機(jī)制亟待創(chuàng)新。如，現(xiàn)階段全域整治仍重于“造田”而輕于“用田”，不利于項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。二是村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶長效增收機(jī)制有待創(chuàng)新。目前農(nóng)戶參與全域整治的收益主要體現(xiàn)在農(nóng)房搬遷的顯性補(bǔ)償，以及農(nóng)房安置后生活便捷和人居環(huán)境提升的隱性補(bǔ)償中，短期內(nèi)效果明顯，但長效增收機(jī)制尚未建立。
相關(guān)思考與建議
創(chuàng)新規(guī)劃理念，提升規(guī)劃引導(dǎo)水平。自然資源部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》明確，村莊規(guī)劃向上承接落實(shí)上級國土空間規(guī)劃等任務(wù)要求，向下關(guān)注農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的需求，指導(dǎo)做好土地整治和各類項(xiàng)目建設(shè)。筆者認(rèn)為，在村莊規(guī)劃編制時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持“生態(tài)、業(yè)態(tài)、文態(tài)、形態(tài)”融合，加強(qiáng)全域全要素的規(guī)劃引領(lǐng)，整合自然資源、村莊布點(diǎn)、農(nóng)業(yè)、水利等專項(xiàng)內(nèi)容，起到“多規(guī)整合、政策融合、資金疊合、項(xiàng)目集合”的規(guī)劃目的，進(jìn)而指導(dǎo)全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程實(shí)施方案設(shè)計(jì)，提升項(xiàng)目全域化、綜合化水平。
完善管理機(jī)制，加強(qiáng)工程推進(jìn)的系統(tǒng)性。一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。進(jìn)一步明確各部門職責(zé)，有條件的地方實(shí)行專班化運(yùn)作，增強(qiáng)工作合力，密切協(xié)同配合，共同推進(jìn)全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)。二是建立項(xiàng)目儲備庫制度。重點(diǎn)圍繞解決部門協(xié)同、項(xiàng)目整合、資金統(tǒng)籌難等問題，做到項(xiàng)目謀劃前置，要求各縣（市、區(qū)）建立項(xiàng)目儲備庫制度，每年提前對下一年度全域整治項(xiàng)目進(jìn)行謀劃。三是完善項(xiàng)目系統(tǒng)推進(jìn)制度。改變以往單要素單項(xiàng)工程為主的實(shí)施模式，實(shí)行按規(guī)劃功能區(qū)或者整治分區(qū)為整治空間單元的全域全要素系統(tǒng)推進(jìn)實(shí)施模式。
增強(qiáng)生態(tài)修復(fù)意識，提高生態(tài)保護(hù)修復(fù)的精準(zhǔn)性。全域土地綜合整治工程涉及山水林田湖草全要素的整治、修復(fù)與保護(hù)，也包含了對農(nóng)業(yè)空間、城市空間及生態(tài)空間全方位的整治，因此應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，重點(diǎn)保護(hù)好原有生態(tài)本底，對已經(jīng)破壞的生態(tài)進(jìn)行系統(tǒng)修復(fù)，保護(hù)好鄉(xiāng)村的基本構(gòu)架和鄉(xiāng)土風(fēng)貌。同時(shí)，研究探索針對嘉興平原地區(qū)占主體的生態(tài)功能減弱、生物多樣性減少、開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)矛盾突出的農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)保護(hù)，提出修復(fù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系，制定有針對性的農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)保護(hù)技術(shù)方法和工程措施。
結(jié)合村莊有機(jī)更新，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級。開展全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)，應(yīng)結(jié)合村莊有機(jī)更新，有序修復(fù)生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化鄉(xiāng)村空間秩序，挖掘鄉(xiāng)村歷史文化，科學(xué)植入現(xiàn)代要素，強(qiáng)化鄉(xiāng)村“三生”融合。同時(shí)，各地須圍繞自己的本底特色，對鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行再優(yōu)化與更新，將全域整治釋放的土地要素優(yōu)先用于鄉(xiāng)村振興一二三產(chǎn)業(yè)融合用地，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)村融合。
堅(jiān)持以人為本，探索長期收益機(jī)制。農(nóng)民是參與全域土地綜合整治的重要主體之一。各地結(jié)合實(shí)際制定相關(guān)政策，可以適當(dāng)引導(dǎo)，但必須給予農(nóng)民多樣性選擇，并確保農(nóng)民的知情權(quán)和選擇權(quán)，充分體現(xiàn)農(nóng)民意愿。同時(shí)，要讓農(nóng)村資源“取之于農(nóng)、用之于農(nóng)”。一是探索通過騰退土地“指標(biāo)入股”，實(shí)現(xiàn)置換規(guī)劃區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)物業(yè)；二是嘗試“資源入股”，通過對鄉(xiāng)村耕地、生態(tài)用地、基礎(chǔ)設(shè)施以及公共投資等進(jìn)行評估，量化其在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)與經(jīng)營中的資源資產(chǎn)價(jià)格，通過“資源入股”與項(xiàng)目投資主體進(jìn)行合作分紅，推動村級集體經(jīng)濟(jì)壯大和農(nóng)民的長期增收?！?/span>
轉(zhuǎn)自：自然資源社圈